SCHREURS GROEP

Verbranding teerhoudend asfaltgranulaat: géén broeikasgasinstallatie → géén CO2-emissievergunning

[Contact us for a price]
 

Description

Omgevingsweb - Verbranding teerhoudend asfaltgranulaat: géén broeikasgasinstallatie → géén CO2-emissievergunning

De circulaire economie staat volop in de belangstelling. Doel van de circulaire economie is om producten en materialen zo veel mogelijk te hergebruiken en grondstoffen hun waarde te laten behouden. Bedrijven die actief zijn in de circulaire economie proberen over het algemeen, in verband met de strenge wet- en regelgeving en de negatieve weerklank, van het predicaat "afval" af te komen. In de voorliggende zaak, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) op 22 februari 20171 uitspraak heeft gedaan, ligt het wat anders. Niet ter discussie staat dat sprake is van afvalstoffen, maar een bedrijf, dat met behulp van verbranding teerhoudend asfaltgranulaat tot bouwstoffen recyclet, betoogt dat deze activiteiten niet zijn bestemd voor de fabricage van materiële producten (na meeverbranding), maar juist kwalificeren als verbrandingsactiviteiten, met als doel het vermijden van een CO2-emissievergunningplicht. De centrale vraag die hier voorligt, is of de betrokken activiteiten plaatsvinden in een verbrandingsinstallatie of in een meeverbrandingsinstallatie.

Feiten

Recycling Kombinatie Reko B.V. (Reko) is een bedrijf dat zich tot doel heeft gesteld om minerale grondstoffen volledig tot hoogwaardige grondstoffen te recyclen. Onderdeel van haar activiteiten is een installatie waarin teerhoudend asfaltgranulaat wordt verbrand. Door de verbranding wordt de teerfractie verwijderd, waarna het residu na enige verdere bewerking als bouwstof (in de asfalt- en betonindustrie) kan worden gebruikt.

De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) heeft Reko een last onder dwangsom opgelegd, omdat de inrichting zonder een CO2-emissievergunning in werking zou zijn (art. 16.1 Wet milieubeheer, Wm). De NEa en Reko zijn het niet eens over of de installatie als broeikasgasinstallatie kwalificeert, in welk geval een vergunning is vereist. Als broeikasgasinstallaties zijn onder meer aangewezen installaties waar brandstof in verbrandingseenheden wordt verbrand (> 20 MW), behalve wanneer de installatie zich bevindt in een inrichting bestemd voor het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen (art. 2 lid 1 sub a jo. bijlage I en lid 2 sub b Besluit handel in emissierechten (het Besluit). Het is de toepassing van deze uitzondering waarop de discussie in deze zaak zich toespitst. Vaststaat dat sprake is van gevaarlijke afvalstoffen.

Verbrandingsinstallatie of meeverbrandingsinstallatie?

De definitie van "een inrichting bestemd voor het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen" volgt uit de Wm noch uit het Besluit. Omdat de CO2-emissievergunningplicht een implementatie is van de ETS-richtlijn2 zoekt de Afdeling voor de uitleg hiervan aansluiting bij deze richtlijn, dat met het Besluit inhoudelijk vergelijkbare bepalingen bevat (zoals ook de RIE-richtlijn3). Uit de bijbehorende "Guidance on Interpretation of Annex I of the EU ETS Directive" (Guidance), van 18 maart 2010, volgt dat met installaties in inrichtingen bestemd voor het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen afvalverbrandingsinstallaties ("incineration plants") in de zin van de Afvalverbrandingsrichtlijn4 worden bedoeld, en niet afvalmeeverbrandingsinstallaties ("co-incineration plants") (p. 13 Guidance).

De Afvalverbrandingsrichtlijn geeft vervolgens de volgende definities. Een verbrandingsinstallatie is een technische eenheid en inrichting die specifiek is bestemd voor de thermische verbranding van afval, al dan niet met terugwinning van de geproduceerde verbrandingswarmte (art. 3, aanhef en punt 4). Een meeverbrandingsinstallatie is in hoofdzaak bestemd voor de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten (i) waarin afval als normale of aanvullende brandstof wordt gebruikt, of (ii) waarin afval thermisch wordt behandeld voor verwijdering. Samengevat geldt dat voor een installatie waarin gevaarlijk afval wordt verbrand geen sprake is van een broeikasgasinstallatie, en CO2-emissievergunningplicht daarmee ontbreekt, als het een verbrandingsinstallatie in de zin van de Afvalverbrandingsrichtlijn betreft.

Oordeel Afdeling

De NEa betoogt dat geen sprake is van een verbrandingsinstallatie, onder meer omdat het Landelijk Afvalbeheerplan vermeldt dat thermische reiniging van asfaltgranulaat als handeling van nuttige toepassing moet worden beschouwd. De Afdeling volgt dit standpunt niet, omdat in de definities het aspect van nuttige toepassing geen rol speelt.

Onder verwijzing naar het arrest van het EU Hof van Justitie Gävle Kraftvärme5 overweegt de Afdeling vervolgens dat het hoofddoel het criterium is aan de hand waarvan moet worden beoordeeld of de installatie een verbrandings- of meeverbrandingsinstallatie is. Dit hoofddoel moet uit diverse feitelijke elementen blijken (gegeven door de advocaat-generaal), namelijk:

als aanwijzing voor verbrandingsinstallatie

  • een technisch ontwerp om enkel en alleen afval te verbranden;

  • de energieproductie wordt af en toe stop gezet indien passend afval ontbreekt;

  • economische beschouwing: voor de verbranding wordt een bijdrage geheven die de opbrengst uit de energieproductie overstijgt;

als aanwijzing voor meeverbrandingsinstallatie

  • de installatie wordt hoofdzakelijk of volledig met andere brandstoffen geëxploiteerd indien passend afval ontbreekt;

  • economische beschouwing: indien afval moet worden gekocht en duurdere alternatieve brandstoffen vervangt.

Uiteindelijk komt de Afdeling tot het oordeel dat in dit geval sprake is van een verbrandingsinstallatie, omdat (1) de installatie technisch is ontworpen om enkel en alleen teerhoudend asfaltgranulaat en teerhoudende dakbedekking te verbranden, en bij het ontbreken van aanbod de installatie wordt direct stopgezet en (2) de bedrijfsvoering niet primair op de fabricage van de betrokken stoffen is gericht, waarbij een rol lijkt te hebben gespeeld dat de exploitatie van de installatie wordt bekostigd door het tegen betaling verwerken van het teerhoudend asfaltgranulaat en de hierbij vrijkomende bouwstoffen slechts een beperkte opbrengst geven. Slotsom is derhalve dat de installatie tot verbranding van teerhoudend asfaltgranulaat als afvalverbrandingsinstallatie kwalificeert, en daarmee geen broeikasgasinstallatie is waarvoor een CO2-emissievergunningplicht geldt. De NEa had de last onder dwangsom dan ook ten onrechte opgelegd.

Betekenis

Bij mijn weten is dit de eerste keer dat de Afdeling zich uitlaat over de toepassing van de uitzonderingsbepaling voor installaties bestemd voor het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen. Het beoordelingskader leidt de Afdeling af uit de Guidance, Afvalverbrandingsrichtlijn en het arrest Gävle Kraftvärme. Het valt op dat de Afdeling hierin enigszins selectief te werk gaat. In de Guidance wordt namelijk tevens vermeld dat installaties die onder de Afvalverbrandingsrichtlijn vallen (ik ga ervan uit dat dat hier het geval is) op grond van die richtlijn een vergunning moeten hebben die duidelijk aangeeft of sprake is van een verbrandings- of meeverbrandingsinstallatie. In casu is naar de vergunning echter geen onderzoek gedaan. Voorts overweegt het Hof van Justitie in het Gävle Kraftvärme arrest dat bij het onderzoek naar de feitelijke elementen van de installatie in het bijzonder rekening moet worden gehouden met de hoeveelheid geproduceerde energie of gefabriceerde materiële producten in vergelijking met de hoeveelheid verbrande afvalstoffen, en met de stabiliteit of continuïteit van de productie en fabricage. Vermoedelijk is hieraan door het Hof van Justitie invulling gegeven via de eerdergenoemde feitelijke elementen, maar dat volgt niet expliciet uit het arrest. Bovendien is ten aanzien van met name de economische beschouwing de vraag of het Hof van Justitie hetzelfde heeft bedoeld als de advocaat-generaal. Reden voor de Afdeling om hier niet zo ver te gaan, is mogelijk geweest dat de NEa het betoog van Reko grotendeels onbesproken heeft gelaten.

Voor bedrijven die gevaarlijke afvalstoffen verbranden, is er in elk geval meer duidelijkheid gekomen over de toepassing van de betreffende uitzonderingsgrond. Het is goed denkbaar dat met de opmars van de circulaire economie deze uitzonderingsgrond vaker zal worden ingeroepen. Bedrijven weten nu waaraan zij moeten voldoen.


ECLI:NL:RVS:2017:475

Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad (PbEU L 275).

Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PbEU 2010, L 334/17).

Richtlijn 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval (PBEU 2000, L 332/91).

HvJ EU 11 september 2008, nr. C-251/07 (Gävle Kraftvärme). Zie ook HvJ EU 25 februari 2010, nr. C-209/09 (Lahti Energia Oy), waarin het Hof van Justitie oordeelt dat een krachtcentrale die als aanvullende brandstof (naast de fossiele brandstoffen die zij voor haar productie overwegend gebruikt) gas gebruikt dat in een installatie uit thermische afvalverbranding wordt gewonnen, tezamen met deze installatie als meeverbrandinginstallatie moet worden beschouwd, wanneer dit gas niet in deze installatie is gereinigd.

 

Bron: Omgevingsweb.nl